Zéro artificialisation nette… Oui, mais comment ? Le nécessaire repositionnement des aménageurs

Densifier, construire la ville sur la ville… Sur le papier, les solutions pour atteindre les objectifs de zéro artificialisation nette sont bien connues. Mais il n’en demeure pas moins que leur mise en œuvre soulève de nombreuses interrogations quant aux modèles économiques d’aménagement. Incitations fiscales, aides dédiées, relais de croissance pour les opérateurs, ce dossier explore différents leviers pour accélérer la trajectoire de sobriété foncière dans les territoires. L’article qui suit aborde le renouveau du modèle économique des aménageurs.

Quel(s) avenir(s) pour les aménageurs à l’ombre du ZAN ?

L’objectif de zéro artificialisation nette constitue une véritable révolution dans l’aménagement du territoire urbain en France. En effet, il impose de passer à marche forcée d’une logique de développement urbain par extension à une logique de renouvellement et de densification. Cette nouvelle donne place les entreprises publiques locales (EPL) dans une situation délicate, contraintes à la fois par une ressource foncière plus rare et plus chère, par d’importants surcoûts de démolition et de dépollution liés à l’héritage urbain des terrains, et par des prix de sortie sans réelle perspective d’évolution du fait des mécanismes du marché immobilier toujours plus concurrentiels. Autant de facteurs qui rendent les opérations de renouvellement urbain particulièrement difficiles à équilibrer, avec un risque d’abandon ou de report conséquent à la clé.

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À moyen terme, ce contexte en tension devrait amener les aménageurs publics à s’adapter en repensant leur modèle économique et leur positionnement dans la chaîne de valeur de la production urbaine. L’enjeu ? Générer de nouvelles sources de revenus et d’activités mais aussi et surtout devenir des partenaires d’envergure des collectivités, à même de contribuer à la définition des stratégies foncières territoriales. Mais pour quoi faire concrètement, et selon quelles modalités ? C’est sur ces questions, entre autres, que se penche l’étude réalisée l’an dernier dans le cadre d’un partenariat associant le groupe SCET – filiale de la Caisse des Dépôts rattachée directement à la Banque des Territoires – et la chaire d’économie urbaine de l’ESSEC. Ces travaux, menés sur la base d’enquêtes menées auprès de quatre EPL¹ ont permis de dégager trois axes de réflexion.

Sécuriser l’avenir foncier

Dans un marché foncier soumis à de grandes tensions dues à des gisements contraints par l’impératif de sobriété et à des appétits privés aiguisés par la rareté, certains projets d’aménagement peuvent être menacés. Il apparaît alors important de sécuriser certaines parcelles de terrain stratégiques dans la perspective de développements futurs. Il y a là un rôle décisif à jouer pour les EPL d’aménagement. En structurant des foncières ou en s’associant avec des foncières existantes, elles pourraient garantir une maîtrise publique de cette ressource, quitte à associer au besoin des acteurs privés. Parallèlement, les aménageurs pourront également se positionner comme prestataire d’ingénierie pour les collectivités en s’appuyant sur leurs expertises en matière de connaissance du foncier, de prospective territoriale, de mécanismes de subvention ou des stratégies de renaturation/compensation.

Investir l’aval de la chaîne de valeur de l’aménagement

Face à des bilans toujours plus déficitaires, les aménageurs publics ont tout intérêt à aller chercher des leviers de croissance en endossant de nouveaux métiers. Deux voies s’ouvrent à eux, qui ont déjà été expérimentées par certains des acteurs interrogés dans le cadre de l’étude ESSEC/SCET. Ils peuvent ainsi s’engager dans le domaine de la promotion/co-promotion, comme le fait, par exemple la Société d’Équipement du Département de l’Aisne (SEDA), qui s’est mise au service du renouvellement urbain des collectivités de son territoire en produisant elle-même des immeubles résidentiels et de bureaux. Pour les EPL, ces activités permettent de bénéficier de la plus-value immobilière des produits commercialisés, tout en enrichissant leur regard d’aménageur d’une meilleure connaissance des contraintes propres aux activités de promotion. Les aménageurs publics ont également la possibilité de se développer encore plus en aval, dans les métiers de la gestion locative ou de l’exploitation. C’est le choix qu’a fait la SPL Clermont-Auvergne à travers Assemblia qui se présente comme une société d’économie mixte (SEM) multi-activités au service de la fabrique urbaine.

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Financer les opérations autrement

L’adaptation des aménageurs à la nouvelle donne foncière passera aussi, pour certains, par une évolution des mécanismes de financement. Ainsi, pour les opérations les plus fragiles, confrontées à des déficits structurels (surcoûts élevés, marché immobilier atone, programmation peu rémunératrice en charges foncières…), un renforcement de la participation des collectivités est à prévoir. Le recours aux dispositifs de soutien nationaux comme le fonds vert qui prend la suite du fonds friches pourra aussi être envisagé afin de couvrir toute ou partie du déficit. Dans certains cas, les aménageurs seront amenés à augmenter leurs fonds propres par des montées en capital de la part des collectivités ou d’acteurs privés afin de financer les acquisitions foncières ou prolonger le portage des actifs. Enfin, au cours des opérations et en attendant la livraison, les EPL pourraient dégager des revenus complémentaires via la location du foncier à des entreprises. C’est la stratégie suivie par la SEBL Grand-Est dans la perspective de la reconversion d’une friche industrielle à Toul : la location d’une partie des locaux existants dès le début du programme y représente même près d’un quart du budget de l’opération.■

Dominique Fidel

1. SEBL Grand Est, SEDA (Hauts de France), SPL Clermont-Auvergne, Citallios (Île-de-France). [↩]

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