Zéro artificialisation nette… Oui, mais comment ? Le levier de la fiscalité locale

Densifier, construire la ville sur la ville… Sur le papier, les solutions pour atteindre les objectifs de zéro artificialisation nette sont bien connues. Mais il n’en demeure pas moins que leur mise en œuvre soulève de nombreuses interrogations quant aux modèles économiques d’aménagement. Incitations fiscales, aides dédiées, relais de croissance pour les opérateurs, ce dossier explore différents leviers pour accélérer la trajectoire de sobriété foncière dans les territoires. L’article qui suit aborde le levier de la fiscalité locale.

Fiscalité locale : ennemie ou amie de l’objectif ZAN ?

En juin 2022, le président de la commission des finances du Sénat a demandé au Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), une institution rattachée à la Cour des comptes, de réaliser une étude relative à la fiscalité locale dans la perspective de l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN). “C’était la première fois que le Sénat saisissait le CPO pour travailler en amont sur une possible réforme de dispositifs fiscaux et aussi la première fois que le Conseil se penchait sur le sujet de l’artificialisation des sols”, indique Claire Falzone, rapporteure auprès de la Cour des comptes. L’objet de la commande était de répondre à deux questions complémentaires : l’objectif du ZAN va-t-il modifier les recettes fiscales des collectivités territoriales, d’une part, et la fiscalité locale peut-elle faciliter l’atteinte de l’objectif ZAN, d’autre part. Confrontée à un maigre bagage de données financières et de littérature académique, le CPO s’est notamment appuyé sur un rapport INRA/IFSTTAR de 2017 sur les déterminants des processus d’artificialisation, complété par une cinquantaine d’entretiens menés auprès de chercheurs et de différentes parties prenantes (collectivités, administrations, organisations professionnelles, entreprises).

Peu d’impact sur l’artificialisation

“Ces investigations nous ont permis de constater que la fiscalité locale ne peut pas être tenue pour responsable de l’artificialisation des sols”, poursuit Claire Falzone. Le seul biais potentiel identifié est lié au maintien de la taxe d’habitation sur les seules résidences secondaires, ce qui a pu encourager certains maires à chercher à attirer ce type de résidence en délivrant l’autorisation d’urbaniser de nouvelles parcelles. Pour le reste, “ce n’est pas la perspective de nouvelles recettes qui amène les exécutifs locaux à artificialiser, mais des modèles économiques dans lesquels le foncier vierge est moins coûteux à aménager que le foncier à réhabiliter”. Il en va de même pour les agents économiques : le poids de la fiscalité locale – en moyenne 5 % du coût d’une opération immobilière – ne saurait constituer un signal suffisant pour emporter à lui seul la décision de bâtir sur du foncier vierge.

Simplifier et rationaliser les dispositifs fiscaux

“Toutefois, si la fiscalité locale n’apparaît pas réellement “artificialisante”, elle ne comporte pas davantage d’incitations “désartificialisantes”, ajoute Claire Falzone. La question qui se posait était de savoir si l’instrument fiscal pouvait être davantage mobilisé pour tendre vers l’objectif ZAN”. Dans cette optique, le CPO formule plusieurs recommandations. La première consiste à simplifier et rationaliser les dispositifs fiscaux, spécifiquement ceux qui visent les logements vacants, l’enjeu étant d’optimiser l’occupation du bâti existant. Dans ce cadre, le CPO suggère d’étendre le périmètre de la taxe sur les logements vacants (TLV) perçue par l’État. Elle était auparavant limitée aux zones d’urbanisation de plus de 50 000 habitants qui présentaient un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements. Cette proposition a d’ores et déjà été en partie entendue puisqu’un article de la loi de finance pour 2023 révise ses critères. Ceci a permis de porter le nombre de communes soumises à cette taxe de 1 138 à 3 697.

“Notre étude proposait aussi d’examiner l’opportunité d’une fusion de la TLV et la THLV (taxe d’habitation sur les logements vacants) qui concerne les communes où la TLV ne s’applique pas. Nous proposions également d’affecter cette taxe unifiée aux communes alors que la TLV revient aujourd’hui à l’État”, indique encore Claire Falzone.

Inciter au recyclage foncier

Une deuxième recommandation vise à faire de la fiscalité locale un vecteur d’incitation en faveur du ZAN. Cela concerne notamment la taxe d’aménagement qui pourrait faire l’objet d’un système de bonus-malus en favorisant les opérations de dépollution/réaménagement et taxerait davantage les opérations artificialisantes.

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Enfin, la troisième recommandation importante, porte sur la refonte du financement des collectivités. Une piste envisagée par l’étude sur le ZAN consistait à introduire des taux variables en fonction du caractère artificialisant des opérations immobilières.

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Depuis la remise de cette étude, le Sénat a poursuivi ses travaux sur la mise en œuvre territoriale du ZAN. En début d’année, la commission des finances a lancé une mission d’information pour mesurer les implications financières de l’objectif de réduction progressive de l’artificialisation des sols et envisager le financement qu’il implique pour les collectivités locales, avec une réflexion sur une éventuelle taxe ZAN.■ 

Dominique Fidel

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